实施易地扶贫搬迁是从根本上

解决深度贫困问题的重要举措

             裴慧敏

摘要：每年的10月17日是国际消除贫困日，中国一直是世界减贫事业的积极倡导者和有力推动者。在 2004 年 5 月召开的全球扶贫大会上，中国政府承诺 “用10年时间解决贫困人口的温饱问题，力争到 2020 年贫困人口基本实现小康”。2014年8月1日，国务院决定自2014年起，将每年10月17日设立为我国的“扶贫日”，这充分体现了中国政府对扶贫工作的高度重视。截至2020年，我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，特别是其中约有1000万居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村深度贫困人口,通过易地扶贫搬迁，彻底摆脱了恶劣的生存环境和艰苦的生产生活条件，实现稳定脱贫。

关键词：易地搬迁   脱贫攻坚

2020年10月17日是第28个“国际消除贫困日”，同时也是国务院制定的第7个国家“扶贫日”。可以说是节点特殊，意义重大。2020年既是全面建成小康社会和实现“十三五”规划之年，又是脱贫攻坚收官之年。据权威统计，截至2020年，我国现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫。特别是其中约有1000万居住在“一方水土养不起一方人”的地方农村贫困人口，通过易地扶贫搬迁彻底摆脱了极其恶劣的生存环境和艰苦的生产、生活条件，并通过产业、就业、培训、教育、医疗、社会保障等系列帮扶措施走上了致富之路。这是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后，在贫困地区农村发生的又一次伟大而深刻的历史性变革[1]。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告，经过全党全国各族人民持续奋斗，实现了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，历史性解决了绝对贫困问题。

一、实施易地扶贫搬迁工程是解决深度贫困问题的治本之策

易地扶贫搬迁是按照“政府主导、群众自愿”原则，将居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等“一方水土养不起一方人”地区的农村贫困人口搬迁到生存发展条件较好地方，并通过产业、就业、培训、教育、健康、社会保障等系列帮扶措施，使其摆脱贫困状况,实现稳定脱贫的综合性扶贫方式[2]。

纵观历史，人类为改变生存环境而迁徙的现象由来已久,趋利避害是人类顺应环境，考虑自身发展的必然选择。先秦时期，由于生产力低下，气候、环境等因素对人类生存影响很大，人们为了觅食、躲避自然灾害，自发地迁移到气候适宜、生态环境较好的地带，逐水而居,繁衍生息。明清时期出现的“湖广填四川”、“大槐树移民”、“闯关东”、“走西口”、“下南洋”等几次大的迁徙潮，在一定程度上提高了人类的生存和适应能力，激活了人们的各种潜在素质，对后来的社会发展和人类进步产生了广泛而深远的影响。

（一）从我国扶贫的历史沿革看，通过易地搬迁实现脱贫是根除深度贫困的必然趋势

新中国成立后从未停止过扶贫的脚步。建国之初，广大农村普遍贫困，百姓生存艰难。国家处在百废待举、一穷二白境地。受限于当时的经济能力，扶贫仅限于救急不救穷式的缓解应付，赈济灾荒是当时农村扶贫工作重点，财政补贴、实物救济为主要扶贫手段。随着经济形势逐步好转，扶贫在人力、物力、财力上有了较大的投入，扶贫的措施、手段也逐渐增多。各级政府积极探索符合中国国情的扶贫方式方法，及时总结经验教训，使扶贫工作不断完善，特别是扶贫进程中的几个重要节点是提高扶贫成效，推动扶贫工作不断向广度、深度发展的关键。

1.土地改革使无地农民摆脱贫困。1946年5月4日，中共中央发出《关于土地问题的指示》(即“五四指示”)[3]，各解放区根据“五四指示”，迅速开展了土地制度改革运动。在此基础上，1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》废除地主阶级土地所有制，摧毁了封建剥削制度，打破了因土地制约脱贫的桎梏，实现了耕者有其田。全国3亿多贫困农民无偿分得了土地，农业生产力获得极大解放。使过去因无地致贫的农民，依靠分得的土地和由此焕发的内生动力，靠努力生产和勤奋耕耘解决了温饱问题。

2.改革开放为解决农村贫困问题打开了出路。1978年12月召开的十一届三中全会，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期，党和国家工作中心转移到经济建设上来。安徽省凤阳县小岗村率先包产到户，开创了家庭联产承包责任制的先河。18个农民渴望脱贫的决心和18个红手印揭开了中国农村改革的序幕。1982年1月1日，第一个关于农村工作的一号文件《全国农村工作会议纪要》[4]发布。《纪要》指出，农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，中国政府还积极推动鼓励农民发展多种经营，为解决农村贫困问题打开了出路。

3.“三西”地区农业建设领导小组成立开启了扶贫新思路。1982年12月22日，国务院成立三西(河西、定西、西海固)地区农业建设领导小组[5],这是国家首次针对深度贫困片区而成立的扶贫机构。1982年，西海固地区遭受了严重旱灾，农民人均有粮仅88公斤，人均纯收入44元，70%的农户不能维持温饱。而以定西为代表的甘肃省中部干旱贫困地区，农村贫困面更是达到74.8%。面对严峻形势，党中央、国务院决定，从1983年开始，由中央财政每年拨出2亿元专项资金，用于“三西”地区农业基础设施建设。在建设方针上，坚持“有水走水路，无水走旱路，水旱不通另找出路”。即有条件的地区通过兴建水利工程解决生产生活用水问题，干旱地区以梯田建设发展旱作农业，“水旱不通”地区则开展劳动力转移或移民搬迁[6]。自此开启了局部小范围易地扶贫搬迁试水。政府引导定西和西海固地区部分村庄整村迁移到河西、河套和沿黄河两岸资源较为丰富的地区，重点开发建设河西、河套地区农业，增加粮食产量，以缓解定西和西海固地区贫困状况。

4.从救济式扶贫向开发式扶贫转变。1986年5月，国务院成立贫困地区经济开发领导小组[7]，标志着全国扶贫工作有了统筹和协调的牵头机构。领导小组的主要任务是：拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题等。机构成立后，对先期的扶贫工作进行了改革与调整。在扶贫方向上由“输血”向“造血”转变，由“救济式扶贫”到“开发式扶贫”转变。把赈济拨款拨物的扶贫方式转变为将调整产业结构、提高人口素质、改善生态环境和加大政策、资金、技术等支持力度,帮助贫困地区提高发展能力作为扶贫工作重点。经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人。

5.“八七”扶贫攻坚计划首次将“开发式移民”列为扶贫开发基本途径之一。1994年4月颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》[8]，决定自1994年至2000年，力争用七年左右的时间，基本解决全国农村八千万贫困人口的温饱问题。为确保目标实现，一是大幅增加以工代赈资金和扶贫专项贴息贷款，从一九九四年起再增加十亿元以工代赈资金，十亿元扶贫贴息贷款。二是开启对口帮扶计划，要求北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济（1996年10月，福建对口帮扶宁夏领导小组成立，时任福建省委副书记习近平任组长）。动员大中型企业，利用其技术、人才、市场、信息、物资等方面的优势，通过经济合作、技术服务、吸收劳务、产品扩散、交流干部等多种途径，发展与贫困地区在互惠互利的基础上的合作。三是继续坚持开发式扶贫方针，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产。四是有计划有组织地发展劳务输出，积极引导贫困地区劳动力合理、有序地转移；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户实行开发式移民。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。以该计划公布实施为标志，开始尝试通过移民和对口帮扶解决深度贫困的途径。

在一轮又一轮扶贫工作中发现，在生存环境恶劣、自然资源贫乏地区，就地脱贫发展无望，增收渠道不畅，传统扶贫手段难以奏效。年年救济改变不了土地贫瘠、缺水干旱，也无法通过投入达到脱贫目的。一个小山坳或悬崖峭壁上居住着七八户人家，修条路就得投入几百万甚至上千万元，造价高还破坏环境。这类地区历经数年扶贫还是年年扶年年贫，祖辈贫困代际传递现象突出。调查分析认为最快速、最直接、最有效的措施只能是通过易地扶贫搬迁实现脱贫。

6.国家计委正式启动易地扶贫搬迁试点工作。2001年，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》[9]提出对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。在搞好试点的基础上，制定具体规划，有计划、有组织、分阶段地进行。2001年9月，国家计委印发《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》[10]，目的是通过试点，在解决部分贫困群众脱贫和恢复改善迁出地生态环境的同时，积极探索和总结开展易地扶贫搬迁工作的主要形式、基本特点、主要方法和经验教训，为今后的推广打好基础。为确保试点工作在不同条件下取得成效，决定利用国债资金在西南、西北选择有一定代表性的省区开展试点。首批试点省份是内蒙古、贵州、云南、宁夏。“十五”期间累计安排国债投资56亿元，搬迁122万人；2007年在总结试点经验基础上，国家发展改革委制定《易地扶贫搬迁“十一五”规划》[11],实施范围扩大为“西部农村贫困地区，重点是西部地区国家扶贫开发工作重点县”。累计安排中央投资76亿元，搬迁163万人；2012年在制定《易地扶贫搬迁“十二五”规划》[12]时，实施范围进一步扩大到中、西部地区，重点是集中连片特困地区。实施范围也从最初的4个省份扩大到17个省份。累计安排中央预算内投资231亿元，搬迁394万人。

通过易地扶贫搬迁，曾经深度贫困人口在政府帮助下，脱离了恶劣的生存环境，从根本上阻断了贫困的代际传递。迁出地生态环境得到有效保护和恢复，安置区生产生活条件明显改善，就业范围拓展，增收渠道拓宽，收入水平明显提高。之后易地扶贫搬迁成为中国开发式扶贫的重要措施之一，逐步扩大了实施区域和范围。

7.建立精准扶贫工作机制提高扶贫工作成效。党的十八大以来，扶贫开发工作纳入国家“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在更加突出的位置。2013年11月，习近平在湖南省湘西花垣县十八洞村考察时，首次提出了“精准扶贫”概念。2014年1月25日，中共中央办公厅，国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》[13]，提出建立精准扶贫工作机制，由国家制定统一的扶贫对象识别办法，建设全国扶贫信息网络系统，专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接。2014年4月2日,国务院扶贫办印发《扶贫开发建档立卡工作方案》[14] 目的是通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施。2014年年底前，在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案，以此为基础，构建全国扶贫信息网络系统，为精准扶贫工作奠定基础。

（二）精准识别摸清底数为扎实做好易地扶贫搬迁打好基础

全国各地通过建档立卡精准识别，摸清了“一方水土养不起一方人”地区主要集中在青藏高原地区、西北黄土高原地区、西南石漠化地区、东部酸壤地区和部分高寒地区以及自然灾害严重地区。上述区域分布在全国22个省（自治区、直辖市）约1400个县（市、区），涉及需搬迁约1000万贫困群众[15]。

1.迁出区域主要包括四类。一是深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，不具备基本发展条件地区；二是《国家主体功能区规划》中的禁止开发区或限制开发地区；三是基础设施、公共服务设施薄弱，工程建设和运行成本高地区；四是地方病严重、地质灾害频发地区①。

2.迁出人口分布地域涉及22个省份。西部地区 12 省（区、市）建档立卡搬迁人口约 664 万人，占建档立卡搬迁人口总规模的 67.7%；中部地区 6 省建档立卡搬迁人口 296 万人，占建档立卡搬迁人口总规模的 30.2%；东部地区 4 省建档立卡搬迁人口约 21 万人，占建档立卡搬迁人口总规模 的 2.1%②

摸排调查结果为制定扶贫开发决策提供了重要依据，为易地扶贫搬迁精准发力提供了保障。

二、举全党全社会之力,采取超常规举措，打赢脱贫攻坚战

2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。2015年12月1日，国务院召开全国易地扶贫搬迁工作电视电话会议，决定加快实施易地扶贫搬迁工程，到2020年底，将“一方水土养不起一方人”的地方贫困群众全部搬迁出来，帮助他们摆脱恶劣生存环境，实现稳定脱贫。

改革开放以来，通过有计划、有组织的大规模开发式扶贫，贫困人口大量减少，但扶贫任务仍然繁重。经逐年推进，到“十二五”末期已进入啃“硬骨头”时期，剩下的贫困人口贫困程度深，减贫成本高，脱贫难度大。实现到2020年的既定目标，时间紧、任务重。必须在现有基础上不断创新开发思路，采取超常规举措，才能打赢这场攻坚战。

“十三五”时期如何做好扶贫工作，习近平在贵州主持召开的武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上提出“六个精准”：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准和“四个切实”要求：一是切实落实中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制；二是切实做到精准扶贫；三是切实强化社会合力，动员和凝聚全社会力量广泛参与；四是切实加强基层组织建设，使基层党组织成为带领群众脱贫致富的战斗堡垒。

国家发展改革委作为易地扶贫搬迁工作的牵头部门，迅速行动超前部署。坚持精准扶贫基本方略，统筹谋划、有序推进。在调查研究、策划方案、编制规划、资金筹措、政策保障等方面做了大量缜密细致工作。

(一）深入易地扶贫搬迁试点地区调查，为“十三五”脱贫攻坚做好预案

2015年10月，国家发展改革委办公厅和重大项目稽察特派员办公室详细制订了《易地扶贫搬迁工程稽察调研工作方案》[16] ,共派出三个工作组，对易地扶贫搬迁任务艰巨的罗霄山区、武陵山区集中连片特困地区的3省16县，以搬迁人口规划、投资计划执行、安置地点建设、后续帮扶措施等为重点，调查“十二五”期间易地扶贫搬迁工程实施情况。

 

“十二五”期间，国家发展改革委累计安排3省16县中央预算内投资28620万元，计划搬迁人口52423人。截至2015年10月稽察时，16个县累计完成中央预算内投资18697万元，投资完成率65.3%；累计完成搬迁人口25872人，占计划的49.8%。

1.易地扶贫搬迁成效显著

一是各地积极探索易地扶贫搬迁新模式，帮助深度贫困群众脱贫。如湖南省桑植县针对鳏寡孤独、“五保”、丧失劳动能力的农村特困户，建设60平方米左右的安居房，按照“一户一套、免费入住、周转使用、产权归公”的原则供其居住；湖南省汝城县延寿乡成立易地扶贫搬迁建房理事会，认真管好、用好国家建房补助资金。由理事会精选图纸统一招标建设一层房屋，二楼三楼由搬迁户根据今后财力自行建设的“政府引导、整村搬迁、群众自治建房”模式，全村不落下一户全部搬出深山，解决了“搬富不搬穷”问题。

二是易地搬迁脱贫效果显著，成为扶贫攻坚重要抓手。实施易地扶贫搬迁工程在一定范围内消除了贫困难点，极大改善了搬迁群众的交通、医疗、孩子上学等条件。如湖南省茶陵县桃坑乡，全乡1.7万人分布在近270平方公里的山区，小孩上学要跑十多公里，大多数自然村没有诊所。1012名深度贫困群众通过易地扶贫搬迁走出大山，生活水平明显提高。首先从无力翻建的破旧住房，搬进敞亮结实的新居；其次随着生活环境发生变化，思想观念有了明显转变，积极主动探寻开发致富路子；再次随着新的居住地位置相对优越，基础设施比较完善，拓宽了贫困群众的就业和增收渠道。

易地搬迁安置小区

三是注重整合多方资金，积极探索后续扶持政策。易地扶贫搬迁涉及面广，资金需要量大。各地在积极推进项目建设的同时，多方筹集、整合以工代赈、农村公路、农村饮水安全、农村电网改造等支农资金，弥补资金缺口。同时积极争取国开行、农发行政策性贷款。如湖南省农发行“十二五”投放易地扶贫搬迁贷款98.5亿元，湖北省“十二五”贷款23亿元用于易地扶贫搬迁。

此外，各地还立足当地资源优势，做好后续扶持工作。引导搬迁群众通过发展种植业、养殖业、运输业、乡村旅游、务工、经商等增加收入，加快搬迁群众脱贫步伐。

2.调查发现的主要问题

对照国家发展改革委印发的《易地扶贫搬迁“十二五”规划》和《关于做好新时期易地扶贫搬迁工作的指导意见》[17]，发现一些亟需在今后扶贫工作中引起高度重视的问题。

一是部分地区没有以自然村落为单元整体迁出。实地调查16个县2010年至2014年已完成搬迁19755人，其中以自然村落为单元整体搬迁4056人，占20.5%；其余15699人为各村零散搬出，占79.5%。

二是将计划外和非建档立卡人口纳入搬迁范围。16个县2010年至2014年易地扶贫计划搬迁38214人。截至2015年10月调查时完成搬迁25872人，其中批准方案内搬迁15163人，占58.6%；批准方案外搬迁10709人，占41.4%；已搬迁人口中还有1972人不属于建档立卡贫困人口，占7.6%。致使真正需要搬迁的深度贫困农户无力搬出。分析形成的原因首先是入户调查不细致、不全面，致使底数不清；其次为按时完成年度计划指标以应付检查，简单采取谁有能力建房谁搬迁、谁享受政策，客观上存在“搬富不搬穷”问题，未严格落实“优先安排自然环境特别恶劣地区深度贫困群众”的政策。

三是易地扶贫搬迁补助标准较低。按规定“十二五”期间，国家补助易地扶贫搬迁标准为人均不超过6000元，省财政按中央投资规模的30%配套，人均1800元。调查发现按这个补助标准，完成住房建设尚有缺口，再加上16个县将大部分中央补助资金用于配套基础设施建设且省级财政配套资金到位极低，住房补助到手的资金就更少，导致真正需要搬迁的深度贫困户，因拿不出自筹资金无力搬出。经统计16个县已支付中央资金18697万元中，用于配套基础设施建设11181万元，占59.8%，个别县将中央补助资金，全部用于配套基础设施建设。

四是配套资金未足额及时到位。按规定“省级政府安排易地扶贫搬迁地方投资规模不低于中央易地扶贫搬迁投资规模的30% ”。由于没有有效的考核监督机制，省级财政配套资金到位低且不及时。按规定“十二五”规划期，三省省级财政应安排配套资金4.24亿元。截至2015年10月调查时，实际落实3305万元，仅占中央投资规模的2.3%。

五是新建搬迁房面积偏大造价偏高。调查发现武陵山区某村集中安置点31栋自建房，面积均大大超过“国家易地扶贫搬迁资金补助住房建设的面积，原则上控制在40-60平方米/户”的规定。因面积过大致使建房造价也偏高。此风若不及时制止，极易使深度贫困户因搬迁再次返贫。

通过深入基层详尽调查，认真总结经验教训，梳理发现的问题和亟需改进的薄弱环节，有针对性地提出了修改和完善的政策建议，为“十三五”时期做好易地扶贫搬迁工作，打下了坚实基础。

（二）做好顶层设计，构建政策体系

1.制定工作方案。2015年11月29日，国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》[18]。明确指导思想、基本原则、主要目标、职责分工、政策保障等。

2.印发行动纲领。2016年9月20日，国家发展改革委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》[19]。提出到2020年，确保现行标准下建档立卡贫困人口实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（即两不愁三保障），12.8万个建档立卡贫困村有序摘帽，832个贫困县全部摘帽，彻底解决区域性整体贫困问题。为确保目标完成，大幅增加中央预算内投资规模，引入政策性、开发性金融资金和地方政府债务资金、专项建设基金等，确保易地扶贫搬迁工程建设资金需

3.出台管理办法注重综合施策。为保证易地扶贫搬迁工作按既定规划有序进行、有章可循，国家各部委陆续出台了资金管理、住房面积、贷款贴息、建设用地、税收优惠、工程质量、旧房拆除和宅基地复垦、后续扶持等一系列管理办法。

4.加大宣传和实操培训。为提升干部理论水平和对扶贫政策的准确理解能力，中央农办、国家发展改革委、国务院扶贫办、财政部、人民银行等部门联合派出5个宣讲督导组，开展政策宣讲和工作督导；对各省级和县级的发改、财政、扶贫部门、融资公司干部进行业务和实操培训。

5.建立监督体系。为确保到 2020 年如期完成易地扶贫搬迁任务，国家发展改革委建立了稽察、巡查制度，印发了成效考核办法。做到对22个有易地扶贫搬迁任务的省份监管全覆盖，对苗头性、倾向性问题早发现、早处置。对查出的问题及时反馈并督促做好整改。财政部、中国人民银行、审计署等部门不断强化资金保障和监管，加大审计监督力度确保资金使用安全、廉洁、阳光。

（三）政府主导，分级负责，上下联动 

中央各部委在完成方案制定、政策宣讲、规划编制、任务下达、资金筹措、业务培训、制度建设等工作后，会同各级政府组织干部深入基层做好工作推进、督导、帮扶等工作。据统计党的十八大以来全国累计选派了25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部③。国家发展改革委尽锐参战，“十三五”期间共派出七轮64个稽察工作组，重点对政策执行、项目开工、资金使用、工程造价、住房面积、建筑成本等情况进行稽察调研；派出三轮27个巡查组，重点对搬迁对象、安置点选址、后续帮扶等进行抽查巡查。确保工程质量和搬迁成效经得起历史和人民检验。

脱贫攻坚执行一把手负责制，中西部有易地搬迁任务的22个省份党政主要负责同志向中央签署了脱贫攻坚责任书。22个省份以国家规划为引领，完成了省、市（县）级规划编制，建立了自上而下的规划体系。同时22个省级和所辖县级政府围绕脱贫目标，在扶贫对象精准识别、安置区选址、住房建设、资金管理、旧房拆除和宅基地复垦、恢复生态环境、后续发展等方面精心部署、全方位开展工作。形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，保障脱贫攻坚有序开展顺利进行。

贵州省结合本省特点，创造性开展工作，在扶贫攻坚中实现“七个率先”[20]即在全国率先开展搬迁对象精准识别，率先规范住房建设政策标准，率先实施大数据动态管理，率先实行项目资金省级“统贷统还”体制，率先启动旧房拆除复垦土地增减挂钩政策，率先完善后期扶持保障机制，率先建立健全政策体系。各项工作走在全国前列。

赴贵州省工作组深入到武陵山区，稽察调研易地搬迁和精准扶贫实施情况，与县、乡（镇）党委书记和基层干部座谈，进村入户与贫困群众面对面交流，认真倾听对易地扶贫搬迁的意见建议。切身感受到扶贫一线党员干部深入细致、求真务实的工作作风以及贫困群众对搬出穷山僻壤的渴望，对党和政府的感激之情。

武陵山区是全国十四个集中连片特困地区之一，这里生态环境差，山高谷深、耕地缺乏、基础设施落后，贫困发生率较高，是典型的“一方水土养不起一方人”的地方。如何走出大山一直困扰着一代又一代的山区贫困百姓，而如何帮助群众摆脱恶劣的生存环境，也一直困扰着当地政府。各级党委和政府把易地扶贫搬迁工程作为打赢脱贫攻坚战的“头号工程”，力求通过挪穷窝、拔穷根，从根本上解决群众的脱贫问题。扶贫干部依据贵州省2016年易地扶贫搬迁工程实施方案[21]和贵州省易地扶贫搬迁对象识别登记办法[22]结合实际情况，集思广益开发出具有原创性、独特性的切实可行措施，在各县推广交流，收到了明显成效。

1.制订贴近百姓可操作性强的工作方案确保不落下一个深度贫困户

一是精准识别摸清底数。严格按搬迁对象识别登记程序开展工作。通过乡镇、街道审核公示，送县易地扶贫搬迁工程指挥部会审。建立“五个一”（一份申请书、一份基本信息表、一份搬迁协议、一份政策明白卡、一套合法证件）的一户一档资料。通过摸底排查和精准识别“回头看”复核，最终确定“十三五”期间易地扶贫搬迁人数。

二是突出整村、整寨搬迁，不落下一个深度贫困户。以“50户以下、贫困发生率50%以上”的“双50”自然村寨为标准，突出整村、整寨搬迁共同致富；对符合条件的助其尽快搬迁，对有搬迁愿望无搬迁能力的实行乡（镇）和村帮助、部门扶持等办法帮助搬迁，对无房特困户实行政府兜底，采用“交钥匙工程”安置。

三是制订帮扶责任制。县、乡（镇）成立相应的组织机构，建立县领导包村、乡领导包户、党员干部包人，倒排工期、逐户销号，任务不完成、群众不脱贫、干部不脱钩的帮扶责任机制。

四是严控住房面积和成本造价，确保群众不因搬迁负债。根据国家严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的要求[23]，结合实际制定城镇安置的人均住房面积不超过20平方米；中心村安置的人均住房面积不超过25平方米。统一规划严控建设成本，确保县城安置房每平方米不超过1500元，中心村安置房每平方米不超过1200元。

五是规范资金运作。省、县成立了融资平台，负责承接上级投资和相关融资工作，开设易地扶贫搬迁工程专户，设立专账，规范资金运作。

六是制定相关配套政策，确保“二不愁三保障”。推广惠水县“3×4”模式，即盘活承包地、林地、宅基地“三块地”；统筹就业、就学和就医“三大问题”；衔接低保、医保和养老保险“三保障”；建设经营性公司、家庭农场、公共服务站“三个场所”。实现搬得出、稳得住、有保障。坚持安居与乐业并重，搬迁与脱贫并行，服务与扶持并举。在改善群众住房条件、基础设施的同时，积极跟进安置点后续扶持服务和社区建设，并不定期开展扶志奋斗教育和就业技能培训。

2.易地搬迁根本改善了深度贫困人群的生存和发展环境

贵州省思南县和德江县组建扶贫开发投资公司，对迁出后腾出的土地进行流转，编制产业发展规划，鼓励农户以土地入股分红。玉屏侗族自治县因类施策制定就业安置方案。针对年轻力壮推荐到企业；年龄偏大、文化偏低的通过公益性岗位进行托底安置；有自主创业意愿的通过培训、小额贷款进行帮扶促进就业，丧失劳动能力的享受低保兜底措施。如，针对无发展能力的贫困户，创造性利用农发行的“精扶贷”，提出“产金互促541”模式，以农户名义贷款5万元，提供给急需资金的企业使用，农户每年年底可获分红4000元，并由企业偿还利息及本金。引进温氏生猪一体化养殖项目，发展代养户467户。将食用菌作为带动建档立卡贫困户快速致富的支柱产业项目之一，县贵福菌业发展有限公司吸收3951户建档立卡贫困户加入。德江县依靠资源优势，因地制宜发展天麻、核桃、生态畜牧业、茶叶、精品水果、蔬菜等农特产业，带动贫困群众增收。

德江县钱家乡郎溪村的贫困农民梅荣从深山区搬出后，彻底摆脱了贫困生活，住进了宽敞明亮的新房，用上了自来水，安装了电视机。安置点有学校、医院，小孩读书方便了，看病也方便了，彻底改变了其祖祖辈辈皆贫困的面貌。

玉屏侗族自治县田坪镇贫困农民杨玉香是个残疾人，前几年丈夫去世，留下2个正在读书的小孩，家里一贫如洗，房屋破败、难遮风雨。2016年镇里安排她搬进60平方米的保障房，民政部门给2人办了低保，同时为解决后续谋生问题，安排她家做县里引进的温氏生猪养殖企业代养户。

德江县龙泉乡大石板村农民余兴武，家有6口人，原居住在村里约70平方米的破烂木屋里，妻子有病，4个孩子都在上学，巨额医疗费压得他喘不过气来。2014年，余兴武一家被纳入建档立卡贫困户。当地政府通过就学补助、小额贷款、医疗救助、公益性岗位等帮扶措施，助其脱贫并于2016年将其全家迁至龙泉乡敖家河易地扶贫搬迁安置点。

德江县龙泉乡岸山村村民冯万文，一家7口生活费用全靠冯万文及其配偶就近打零工赚钱，生计艰难。2014年，他家被纳入建档立卡贫困户。乡党委政府和岸山村干部因户施策制定帮扶措施，鼓励他创业脱贫。将他家列入龙泉乡2016年易地扶贫搬迁敖家河安置点搬迁户，2017年初迁入120平方米的新房。乡党委政府还因地制宜扶持他发展烤烟种植。通过村党支部协调，流转本村土地120多亩发展烤烟种植。2018年冯万文种植的烤烟获得大丰收，盈利10万元。其配偶也在本村当起了护林员，孩子也到安置点所在社区就读且获得了就学补助。

2016年以来，贵州省三穗县投入11亿元实施易地扶贫搬迁工程，将4314户1.8万余贫困村民，从边远山区搬迁到新建安置点。

杨政豪家评茶村的旧房 杨政豪一家在安置小区 国家博物馆脱贫攻坚摄影作品

贵定县云雾镇关口村破瓦组腰箩滩寨,距离云雾镇政府约26公里。四面环山,交通极其不便。这里住着8户40人,其中有32人是贫困人口。2008年才通上电,2015年才修通了一条毛路。耕地少,祖祖辈辈只能以砍柴、开荒、烧炭、种玉米维持生活。寨子里的村民几乎都是“烧炭翁”,在寨子周围到处都是砍柴烧炭留下的荒坡。多年的乱砍滥伐让当地的生态环境日益恶化,村民们从“靠山吃山”逐渐变成“坐吃山空”,一方水土养不起一方人。祖祖辈辈想搬出大山，都没能实现。靠国家易地扶贫搬迁政策和扶贫干部帮助，他们终于走出了大山[24]。

毕节市乌蒙山腹地，山高坡陡，沟壑纵横。蜗居在山区的群众，行路、吃水、上学、看病、安居、致富，无一不难，一方水土养不起一方人，易地搬迁之路格外难。在国家和省政府支持下，在各级扶贫干部帮扶下，贫困农民终于悉数搬出深山。

 

毕节市哲觉镇论河村4岁的小张琴搬迁前后  国家博物馆脱贫攻坚摄影作品

2019年12月23日，随着贵州省宣布所有贫困县最后摘帽出列，标志着贵州省188万人搬出穷山僻壤，告别深度贫困，搬进城镇新居，彻底挪出穷窝、铲断穷根。这是铭刻在贵州发展史上的高光时刻，更是易地扶贫搬迁中的贵州奇迹。

在这场堪称人类迁徙史和世界减贫史的伟大壮举中，贵州省创造了易地扶贫搬迁的历史纪录：全国22个有易地扶贫搬迁任务的省份中，贵州省易地扶贫搬迁规模最大，达188万人；搬迁任务最重，涉及93个县区、1254个乡镇、9449个行政村、10090自然村寨；城镇化率因易地搬迁提升了5个百分点，是全国城镇化安置比例最高的省份[25] ，业绩突出、成绩斐然。

为加大对搬迁人口的后续扶持工作，贵州省扶贫脚步未停力度不减，及时出台《关于进一步加强易地扶贫搬迁群众就业增收工作的指导意见》[26]和《关于高质量推进易地扶贫搬迁后续扶持工作的意见》[27]，从就业增收、县域经济、社区治理、基本公共服务、文化传承、资金投入、组织保障等7个方面提出了26条措施，确保搬迁群众到2025年在安置地稳定融入，到2035年完全融入。

“十三五”期间，我国用5年时间，使生活在“一方水土养不起一方人”的地方近1000万贫困人口实现易地搬迁，彻底铲除了深度贫困根源，从根本上解决了脱贫发展问题，阻断了贫困的代际传递。并通过产业、就业、培训、教育、医疗、社会保障等系列帮扶措施，使搬迁群众走上了致富之路。

打赢脱贫攻坚战彰显了广大扶贫干部“不忘初心、牢记使命”的责任担当和中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势；充分体现了以习近平同志为核心的党中央，坚持人民至上、以人为本，带领贫困群众和全国各族人民一道迈向小康的必胜决心。

注释：

①迁出区域基于全国“十三五”易地扶贫搬迁规划中罗列的迁出区选择条件

②迁出人口数据来源于全国“十三五”易地扶贫搬迁规划罗列的搬迁对象分布

③统计数字来源于习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话(2021年2月25日)

参考文献：

[1]国家发展改革委．人类减贫史上伟大壮举［Ｍ］．北京：人民出版社，2021．

[2]国家发展改革委．新时期易地扶贫搬迁工作百问百答[Z]．2019．

[3]中共中央.《关于土地问题的指示》［EB/OL］．国务院新闻办公室门户网站 ，2011-05-04．

[4]中共中央．《全国农村工作会议纪要》［EB/OL］．国务院新闻办公室门户网站   http ://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document//.htm，2012-01-04．

[5]国务院办公厅．关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知[Z]．1982．

[6]林晖，邹欣媛．告别苦脊迎来新生．[EB/OL]．中国政府网，2012-6-25．

[7]国务院办公厅．关于成立国务院贫困地区经济开发领导小组的通知[Z]．1986．

[8]国务院．关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知[Z]．1994．

[9]国务院．关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知2001[Z]．2001．

[10]国家计委．关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见[Z]．2001．

[11]国家发展改革委．易地扶贫搬迁“十一五”规划[Z]．2007．

[12]国家发展改革委．易地扶贫搬迁“十二五”规划[Z]．2012．

[13]中共中央办公厅，国务院办公厅．关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见[Z]．2014．

[14]国务院扶贫办．国务院扶贫办关于印发《扶贫开发建档立卡工作方案》的通知[Z]．2014．

[15]国家发展改革委．中国的易地扶贫搬迁政策[Z]．2018．

[16]国家发展改革委办公厅．关于开展企业债券、易地扶贫搬迁工程、生产性服务业建设项目专项稽察的通知[Z]．2015

[17]国家发展改革委．关于做好新时期易地扶贫搬迁工作的指导意见[Z]．2014．

[18]国家发展改革委．“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案 [Z]．2015．

[19]国家发展改革委．关于印发全国“十三五”易地扶贫搬迁规划的通知[Z]．2016．

[20]马刚．贵州省易地扶贫搬迁实现“七个率先”[EB/OL]．中国政府网  ，2017-07-29．

[21]贵州省人民政府办公厅．关于印发2016年易地扶贫搬迁工程实施方案的通知[Z]．2016．

[22]贵州省人民政府办公厅．易地扶贫搬迁对象识别登记办法等易地扶贫搬迁工作政策措施的通知[Z]．2016．

[23]国家发展改革委，国务院扶贫办．关于严格控制易地扶贫搬迁住房建设面积的通知[Z]．2016．

[24]杨洪涛．搬家，向新生活进发[N]贵州日报，2017年06月18日．

[25] 贵州省发展改革委．易地扶贫搬迁的贵州答卷 [Z]．2019．

[26]贵州省人民政府办公厅．关于进一步加强易地扶贫搬迁群众就业增收工作的指导意见[Z]．2020．

[27]向定杰．贵州出台26条措施做好易地扶贫搬迁后续扶持［EB/OL］．中国政府网  ，2021．

后记：写这篇文章的初衷是出于对扶贫经历挥之不去的情感。笔者在国家发展改委从事扶贫工作20年，参加了“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”期间，国家发展改革委“以工代赈”、“农村饮水安全（小水窖)”、“村村通广播电视”、“退耕还林还草”、“县、乡镇、村中小学校舍改造”、“中心乡镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心建设”，“农村公路”、“农村病险水库”、“农村危房改造”、“易地扶贫搬迁”等扶贫工程项目的监管稽察、巡查、调研等工作；特别是参加了“十三五”期间，国家发展改革委派出的所有7轮易地扶贫搬迁工程专项监管稽察和调研等工作。数次带队到大别山、大巴山、罗霄山、武陵山等特困地区、新疆、西藏、云南、贵州、甘肃、青海、江西、四川等省所辖县、乡、村和当地扶贫干部一起工作，并经年关注所到之地易地扶贫搬迁后的点滴变化，和当地扶贫干部成为朋友，一直至今都有联系。在这样一个伟大的时代，做为一个党员干部有幸参与脱贫攻坚，深感无上荣光。脱贫攻坚精神永远激励我前行！

仅以此文致敬为百姓脱贫致富栉风沐雨不辞辛苦奉献牺牲的扶贫干部!